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重磅!!!中國向WTO正式通報《化學物質環境風險評估與管控條例》 ——中國化學物質環境風險評估與風險防控制度解析

背景:2019年1月8日,生態環境部網站發布了《化學物質環境風險評估與管控條例(征求意見稿)》(以下簡稱《條例》),向社會公開征求意見建議。對于征集到的意見與建議,主管部門高度重視,在進行篩選整理後,多次組織專家進行研究和論證,並對《條例》(征求意見稿)進行修訂與優化。

2019年9月2日,世界貿易組織(WTO)根據TBT協定正式分發《條例》(通報稿),公開向各成員征求意見,截止期爲通報發出後60天。根據《條例》(通報稿),中國即將建立的化學物質環境風險評估與風險防控法規制度也更加明晰。

與《條例》(征求意見稿)相比較,《條例》(通報稿)中增加了豁免範圍,也對現有化學物質風險評估制度與風險管控措施、新化學物質環境管理登記制度等多方面內容進行了調整。本文將對《條例》(通報稿)中描述的主要化學物質管控制度以及企業責任進行概括性分析。

《條例》(通報稿)包括六章共五十一條。第一章爲總則,規定了立法目的、適用範圍、管理原則、政府部門職責等綜合內容。第二章規定了現有化學物質環境風險評估制度,第三章規定了對現有化學物質的風險管控的有關要求。第四章規定了新化學物質環境管理登記制度及風險管控要求。第五章規定了相關人員、機構和企業的法律責任。第六章爲附則,規定了術語定義、豁免條款、與國際法銜接以及生效日期等。

《條例》(通報稿)以建立化學物質環境風險評估和管控體系爲目標,堅持分類管理、源頭預防、綜合管控、公衆知情的原則,重點管控固有環境或者健康危害大、具有持久性、生物累積性,或者在環境中可能長期存在並可能對生態環境和人體健康造成較大風險的化學物質。以《中國現有化學物質名錄》作爲現有化學物質和新化學物質的判別標准,分別設計了我國的現有化學物質環境風險評估和風險管控制度,以及新化學物質的登記准入和風險預防制度。

一、現有化學物質環境風險評估和風險管控制度

根據《條例》(通報稿),化學物質環境風險評估制度包括基本信息報告、環境風險篩查、化學物質賦存情況調查監測、化學物質危害識別和暴露評估、環境風險評估報告編制等主要內容。首先,要求企業每3年向主管部門報告其前3年生産、加工使用和進口化學物質的基本信息,包括化學物質名稱、用途和數量等。主管部門將制定免于提交基本信息報告的阈值以及化學物質清單。其次,生態環境部會同衛生健康主管部門組織開展化學物質環境風險篩查,制定、調整和公布優先評估化學物質風險評估計劃,包括具有持久性、或生物累積性、或對生態環境具有較大危害、或對人體健康具有較大危害、或潛在環境暴露風險較大的化學物質。生産、進口列入優先風險評估計劃的化學物質的企業,需要向主管部門報送優先評估化學物質的基本信息、環境暴露及已知的危害數據。如果現有信息不足以評估化學物質環境風險,主管部門可要求企業開展相關測試,並提交測試結果。第三,主管部門將定期組織開展化學物質賦存情況的調查監測工作,識別化學物質環境暴露風險,重點監測優先評估化學物質、優先環境管理化學物質及其他需要監測的化學物質,爲開展化學物質環境風險評估、調整化學物質風險管控措施提供支持。最後,主管部門組織開展優先評估化學物質的環境風險評估工作,編制風險評估報告。風險評估報告應考慮化學物質全生命周期,並考慮企業報告的所有已知用途。通過專家委員會評審的風險評估報告可作爲列入優先環境管理化學物質名錄、采取環境風險管控措施的科學基礎。

現有化學物質環境風險管控的核心即是名錄管理。根據風險評估結果,可能對生態環境或人體健康存在不合理風險、需要實施風險管控的化學物質將被主管部門列入《優先環境管理化學物質名錄》。生産、加工使用或者進口優先環境管理化學物質的企業,需要每年在主管部門設立的化學物質信息公開平台上發布上年度優先環境管理化學物質的信息報告,並向下遊用戶傳遞物質危害信息與風控措施要求。同時,主管部門對列入《優先環境管理化學物質名錄》的物質采取風險管控措施包括限制環境排放或者從源頭上禁用限用。首先,列入《優先環境管理化學物質名錄》的物質,根據排放去向將納入相關有毒有害汙染物名錄,受大氣、水、土壤、海洋等汙染防控法規的管控,並實施強制性清潔生産審核等控制措施。其次,企業將優先環境管理化學物質用于未經主管部門進行風險評估的其他工業用途之前,需要向主管部門提出申請,開展新用途登記。第三,主管部門將根據優先環境管理化學物質的環境風險,制定、調整和公布《禁用限用化學物質名錄》,采取禁用或限用措施。列入《禁用限用化學物質名錄》的化學物質,將被限制産品中含量、或禁止用于某些特定用途、或禁止用于某些特定用途外的其他用途、或禁止生産、加工使用和進出口。第四,對于實施嚴格限制,禁止用于某些特定用途外的其他用途的化學物質,將被納入《嚴格限制化學物質名錄》,實施進出口環境許可管理。另外,《優先環境管理化學物質名錄》、《禁用限用化學物質名錄》、《嚴格限制化學物質名錄》均包括了中國已締結或參加的國際條約要求實施管控的、嚴格限制的、或進出口限制的化學物質,切實履行國際公約相關要求。

二、新化學物質的登記准入和風險預防制度

未列入《中國現有化學物質名錄》的化學物質,屬于新化學物質。根據《條例》(通報稿),中國新化學物質環境管理登記類型包括建議登記、常規登記和備案。企業在生産或者向中國進口新化學物質前,應當向主管部門進行登記或者辦理備案。同時,辦理新化學物質環境管理登記應當按照國家有關規定繳納登記費。

根據《條例》(通報稿),首先,年生産量或進口量<1噸、或新化學物質單體含量<2%的聚合物或低關注聚合物的新化學物質,需要在生産或進口前辦理備案,提交備案材料以及已知的物質危害性信息,取得備案回執。其次,年生産量或進口量1噸(含)以上不滿10噸的,需要在生産或進口前辦理簡易登記,提交申報材料,需包括理化特性、持久性、生物累積性和生態毒理學測試報告等新物質危害性信息,取得登記證。第三,年生産量或進口量10噸(含)以上的,需要在生産或進口前辦理常規登記,提交申報材料,需包括理化特性、健康毒理學和生態毒理學測試報告等新物質危害性信息以及風險評估報告,取得登記證。最後,用于實驗室研究或用作參照標准的新化學物質,且生産量或進口量<100kg/年的新化學物質將豁免新化學物質登記或備案。

新化學物質環境管理登記的具體規定將由生態環境部制定。目前,中國生態環境部也已經根據TBT協定向WTO通報了《新化學物質環境管理辦法》的修訂稿,正在征求意見,敬請關注。

三、罰則

《條例》(通報稿)(第五章)對未依照本條例開展工作,存在違法行爲的政府工作人員、評審專家、測試機構和企業單位等所應承擔的法律責任做出了明確規定,包括行政處分、罰款、責令限期改正或停産整頓、公告違法行爲、記載不良記錄等,構成犯罪的將依法追究刑事責任。

測試機構出具虛假試驗報告的,將被處十萬元以上五十萬元以下的罰款,且五年內不再受理其提交的測試報告;涉事的實驗室負責人和其他直接責任人將被處一萬元以上五萬元以下的罰款,情節嚴重的,十年內禁止從事相關業務。

企業在生産、加工使用或進出口化學物質的過程中存在違法行爲的,根據違法行爲的嚴重程度,由相關主管部門責令限期整改、公告其違法行爲,記載其不良記錄,處十萬元以上二百萬元以下的罰款;情節嚴重的,責令停産整頓。構成犯罪的,追究刑事責任。

綜上闡述,可以理解我國將要建立的化學物質環境風險評估與管控法律制度的主要內容。對現有化學物質與新化學物質設計不同的管理制度,但都要通過實施科學的風險評估工作,識別出高風險化學物質,采取源頭預防或綜合防控措施,防範化學物質風險,並通過公衆知情,最終達到控制或降低化學物質環境風險的目標。重點管控的對象是固有危害大、具有持久性、生物累積性,或在環境中可能長期存在並可能對生態環境和人體健康造成較大風險的化學物質(通常我們稱這類物質爲PBT或vPvB或CMR)。

根據《條例》(通報稿),生態環境部將負責組織全國化學物質環境風險評估工作,指導、協調和監督全國化學物質環境風險管控工作。同時,國務院發改委、工信部、海關總署等多個主管部門將依法履行各自職責,聯合開展化學物質的風險管控工作。聯合監管也必將對在化學物質環境管理工作中存在的違法行爲,造成全方位的威懾和嚴厲打擊,促使各執法部門、測試機構和企業單位等相關利益方切實的履行義務,依法采取有效措施預防和控制化學物質環境風險。

《條例》(通報稿)明確了企業的主體責任,在化學物質的生産、加工使用和進出口活動中,對所造成的損害依法承擔責任。企業是化學物質的生産、加工使用和進出口活動的主要實施單位,依法向主管部門報告信息,對化學物質環境風險評估工作的開展與風險管控措施的落實都具有關鍵的作用。

根據《條例》(通報稿),管控“名錄”的制定是我國實施化學物質環境風險管控措施的基礎,生産、加工使用和進出口的化學物質列入不同的管控“名錄”,企業所需要依法報告的信息和實施的風險管控措施不同,簡述如下:

(1)列入《中國現有化學物質名錄》的化學物質,企業應每3年向主管部門報告前3年其生産、加工使用或進口化學物質的基本信息,包括名稱、用途和數量等;

(2)列入“優先評估化學物質環境風險評估計劃”的化學物質,企業應向主管部門報告優先評估化學物質的基本信息、向環境排放的數據、企業周邊情況等信息,以及已知的化學物質物理化學性質、健康毒理學和生態毒理學數據。主管部門提出要求的,還需要增加開展危害性相關的試驗測試。

(3)列入《優先環境管理化學物質名錄》的化學物質,企業應當每年在化學物質環境信息公開平台上發布其上一年度優先環境管理化學物質的信息報告,包括基本信息、環境排放情況、廢物産生和處置情況,以及風險管控措施的落實情況,並向下遊用戶傳遞物質危害信息與風控措施要求。同時,企業還需要符合主管部門提出的有毒有害汙染物管控,固體廢物處置,清潔生産審核等控制措施。

(4)列入《優先環境管理化學物質名錄》的化學物質,企業擬用于未經主管部門進行風險評估的其他工業用途之前,需要向主管部門提出申請,開展新用途登記。

(5)列入《禁用限用化學物質名錄》的化學物質,企業應當根據主管部門要求,嚴格執行禁用或限用措施,包括限制産品中含量並在産品包裝上標明含量、禁止用于某些特定用途、禁止用于某些特定用途外的其他用途、或者禁止生産、加工使用和進出口等。同時,對于實施限用措施的化學物質,企業還應當建立活動情況記錄制度,如實記錄加工使用情況。相關資料應當保存十年以上。

(6)列入《嚴格限制化學物質名錄》的化學物質,企業應當在進口或出口前,向主管部門申請嚴格限制化學物質進(出)口環境管理放行通知單。

(7)未列入《中國現有化學物質名錄》的,即新化學物質,企業在生産或進口前,需要根據規定完成新化學物質登記或備案。未登記或備案的新化學物質,不得生産或進口。

《化學物質環境風險評估與管控條例》將是我國第一部把境內生産、加工使用或進口的所有化學物質納入統一的環境風險評估與風險管控的法律制度,具有裏程碑的意義。待《條例》(通報稿)向WTO各成員征求意見結束後,我們預計主管部門將對征求到的意見和建議開展進一步的專家研討和論證工作,並將有序的推進我國化學物質環境風險管控制度的盡快實施。

我們鄭重的建議,進行化學物質的生産、加工使用、進出口活動的企業,能夠關注我國化學物質環境風險評估與風險防控制度的建立與實施,並切實履行企業的主體責任,采取有效措施預防和控制化學物質生態環境和人類健康風險,做好充分准備,以從容應對即將到來的《化學物質環境風險評估與管控條例》。

作者:研發中心注冊部 王旗威

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